Aiuti di Stato: il delicato equilibrio tra sostegno pubblico e libera concorrenza

Gli aiuti di Stato rappresentano un complesso meccanismo attraverso il quale gli Stati membri dell'Unione Europea possono intervenire a sostegno di specifici settori economici o imprese, erogando risorse pubbliche. Questo strumento, sebbene essenziale per promuovere lo sviluppo economico e sociale, è sottoposto a una rigorosa disciplina per evitare distorsioni della concorrenza e garantire un mercato unico e competitivo.

L’ordinamento giuridico dell’Unione europea si basa sul principio del libero mercato e della libera concorrenza. Per assicurare che la competizione tra imprese sia equa e non sia falsata da interventi esterni, l'Ue ha istituito un sistema di regole che vieta qualsiasi forma di distorsione che possa favorire alcune imprese a discapito di altre.

Rientrano in questa fattispecie gli aiuti di Stato che i Paesi membri hanno la facoltà di concedere ai propri operatori economici.

Cosa sono gli aiuti di Stato?

Ai sensi dell’articolo 107 del Trattato sul Funzionamento dell’Unione europea, per aiuto di Stato si intende qualsiasi erogazione di risorse pubbliche concessa dallo Stato senza corrispettivo a favore di specifiche imprese o settori di produzione, conferendo loro un vantaggio economico selettivo che potrebbe distorcere o minacciare di distorcere la concorrenza.

Con il termine “aiuto”, quindi, non ci si riferisce soltanto ad un’erogazione di denaro, ma ad una qualsiasi misura che, direttamente o indirettamente, produca un beneficio economico per l’impresa. Può essere considerata aiuto di Stato, ad esempio, la riduzione di un canone di affitto o di un prezzo di vendita rispetto al prezzo di mercato, ma anche un mutuo a tasso agevolato, uno sgravio o un’esenzione fiscale.

Come chiarito dalla Comunicazione della Commissione sulla nozione di aiuto di Stato di cui all’articolo 107, paragrafo 1, del trattato sul funzionamento dell’Unione europea, affinché un’agevolazione possa essere considerata come un aiuto di Stato devono essere compresenti i seguenti quattro requisiti:

1. origine statale dell’aiuto

   Un’agevolazione proviene direttamente o indirettamente da fondi statali quando comporta un onere diretto per i bilanci pubblici oppure quando i mezzi finanziari distribuiti si basano su contributi obbligatori, la cui riscossione e distribuzione sono regolamentati a livello statale. Il trasferimento di risorse statali può assumere numerose forme quali sovvenzioni dirette, prestiti, garanzie, investimenti diretti nel capitale di imprese, nonché prestazioni in natura. Anche un impegno fermo e concreto a rendere disponibili risorse statali in un momento successivo è considerato un trasferimento di risorse statali. Non è necessario che avvenga un trasferimento positivo di fondi, è sufficiente una rinuncia a risorse che, altrimenti, avrebbero dovuto essere versate al bilancio dello Stato: ad esempio, il venir meno di entrate fiscali e contributive dovuto a riduzioni o esenzioni concesse dallo Stato membro oppure a esenzioni da ammende o altre sanzioni pecuniarie risponde al criterio delle risorse statali. Le risorse statali comprendono tutte le risorse che provengono dal settore pubblico, comprese le risorse di enti infrastatali (decentrati, federati, regionali o altri) e, in determinate circostanze, le risorse degli enti privati.

2. presenza di un vantaggio economico

   Qualora la situazione finanziaria di un’impresa migliori grazie all’intervento dello Stato a condizioni diverse dalle normali condizioni di mercato, è presente un vantaggio economico.

3. selettività dell’aiuto

   L’aiuto di Stato è selettivo nella misura in cui concede un vantaggio in maniera mirata a determinate imprese o categorie di imprese o a determinati settori economici, incidendo in questo modo sull’equilibrio esistente tra un’impresa e i suoi concorrenti. Il criterio della “selettività” è quanto differenzia un aiuto di Stato dalle cosiddette “misure generali” (applicabili indiscriminatamente a tutte le imprese ed a tutti i settori economici di uno Stato membro, ad es., la maggior parte delle misure fiscali a livello nazionale).

4. incidenza sugli scambi e sulla concorrenza

Un aiuto altera la concorrenza se migliora la posizione del suo beneficiario rispetto ad un determinato mercato, a scapito dei suoi potenziali concorrenti. Se l’attività economica falsa o minaccia di falsare la concorrenza favorendo determinate imprese o la produzione di determinati beni, questa incide anche sugli scambi tra Stati membri creando un pregiudizio al commercio. Non è necessario un pregiudizio effettivo, ma basta l’esistenza dell’idoneità ad esserlo. Quando si determina una distorsione della concorrenza, di regola, si assume che ci sia anche un pregiudizio al commercio tra Stati.

Il divieto sugli aiuti di stato e le deroghe

Il Trattato sul Funzionamento dell’Unione Europea (TFUE) stabilisce chiaramente che egli aiuti forniti dagli Stati, attraverso risorse statali in qualsiasi forma, sono incompatibili con il mercato interno nella misura in cui influenzano gli scambi tra gli Stati membri e favoriscono specifiche imprese o produzioni, introducendo distorsioni o minacce di distorsioni della concorrenza. Una concorrenza distorta, infatti, potrebbe limitare l'innovazione, ridurre la scelta dei consumatori e frenare lo sviluppo economico complessivo.

Sebbene esista quindi un principio generale all’interno dell’Unione Europea che vieta gli aiuti di Stato, tuttavia, sono previste eccezioni (deroghe) a questa regola.

Ai sensi dell’articolo 107 del TFUE sono infatti considerati compatibili con il mercato interno:

1. gli aiuti a carattere sociale concessi ai singoli consumatori, a condizione che siano accordati senza discriminazioni determinate dall'origine dei prodotti;
2. gli aiuti destinati a ovviare ai danni arrecati dalle calamità naturali oppure da altri eventi eccezionali.

   Possono inoltre considerarsi compatibili con il mercato interno (sulla base di una valutazione discrezionale della Commissione europea),  anche:

   1. gli aiuti destinati a favorire lo sviluppo economico delle regioni ove il tenore di vita sia anormalmente basso, oppure si abbia una grave forma di sottoccupazione;
   2. gli aiuti destinati a promuovere la realizzazione di un importante progetto di comune interesse europeo oppure a porre rimedio a un grave turbamento dell'economia di uno Stato membro;
3. gli aiuti destinati ad agevolare lo sviluppo di talune attività o di talune regioni economiche, sempre che non alterino le condizioni degli scambi in misura contraria al comune interesse;
4. gli aiuti destinati a promuovere la cultura e la conservazione del patrimonio, quando non alterino le condizioni degli scambi e della concorrenza nell'Unione in misura contraria all'interesse comune;
5. le altre categorie di aiuti, determinate con decisione del Consiglio, su proposta della Commissione.

Il Trattato, tuttavia, non dettaglia le fattispecie che integrano la compatibilità dell’aiuto, né quali siano i rimedi appropriati per far fronte agli obiettivi di interesse generale che ne sono alla base, ma lascia tale compito alla Commissione europea, che utilizza, di volta in volta, propri Orientamenti.

È su questo fondamento che, per affrontare l’urgenza di sostenere il tessuto imprenditoriale duramente colpito dalle conseguenze derivanti dalla pandemia da COVID-19 e – successivamente – dalla crisi energetica acuitasi con il conflitto russo ucraino, la Commissione ha adottato dei quadri di riferimento temporanei, volti ad individuare specifiche condizioni e tipologie di aiuti ammissibili finalizzati a supportare settori particolarmente colpiti dalla crisi (ad es., le imprese energivore durante la crisi russo ucraina) o di particolare rilevanza pubblica (ad esempio, durante la pandemia, gli aiuti per la ricerca in materia di antivirali o, durante l'attuale contesto di crisi energetica, gli aiuti allo sviluppo delle fonti rinnovabili e alternative).

L’obbligo di notifica e le esenzioni

Il Trattato stabilisce inoltre che la Commissione debba esercitare un controllo permanente dei regimi di aiuti esistenti e lo Stato membro debba notificare preventivamente le misure di aiuto alla Commissione prima di concederle.

Purtuttavia, lo stesso Trattato ammette l’adozione di regolamenti volti a disciplinare le categorie di aiuti che possono essere dispensate dalla procedura di notifica preventiva (ex ante), ovvero dei regolamenti di esenzione per categoria e dei regolamenti sugli aiuti di Stato di modesta entità (i cosiddetti regimi “de minimis”.

I vigenti regolamenti di esenzione per categoria sono:

• il Regolamento (UE) 651/2014 della Commissione General Block Exemption Regulation “GBER”, come emendato e prorogato dal recente Regolamento (CE) 2023/1315 della Commissione del 23 giugno 2023
• il Regolamento (UE) n. 2022/2472 (Agricultural Block Exemption Regulation cd. “ABER”49, recentemente rettificato dal Regolamento 2023/2607/UE e
• il Regolamento (UE) 2022/2473  cd. “FIBER” recentemente rettificato dal Regolamento 2023/2603/UE.

I regolamenti “de minimis” vigenti invece sono:

• il recente Regolamento 2831/2023/UE del 13 dicembre 2023, della Commissione, applicabile alle imprese operanti in tutti i settori, salvo specifiche eccezioni, tra cui la produzione primaria di prodotti agricoli della pesca e dell’acquacoltura;
• il Regolamento(UE) 1408/2013, della Commissione, per le imprese del settore agricolo, modificato dal Regolamento (UE) 2023/2391 del 4 ottobre 2023;
• il Regolamento (UE) 717/2014, della Commissione, per le imprese operanti nel settore della pesca e dell'acquacoltura, modificato dal Regolamento (UE) 2023/2391 del 4 ottobre 2023;
• il recente Regolamento 2832/2023/UE del 13 dicembre 2023, della Commissione, per le imprese che forniscono servizi di interesse economico generale (SIEG) in qualsiasi settore, con talune eccezioni.

Per maggiori dettagli sui regimi “de minimis” leggi il nostro approfondimento sotto riportato.

La Commissione, una volta che lo Stato membro ha adottato aiuti o regimi di aiuti in esenzione, potrà comunque esercitare un controllo ex post su di essi. A tale fine, sono previsti specifici obblighi di pubblicità in capo agli Stati membri per gli aiuti concessi.

Laddove l’aiuto non soddisfi le specifiche condizioni delineate nella relativa normativa europea per le categorie esentate, allora dovrà essere notificato ex ante alla Commissione UE e su di esso la Commissione effettuerà un’analisi approfondita sulla base dei criteri stabiliti nei diversi Orientamenti concernenti i settori interessati.

Il quadro normativo europeo, con il suo complesso sistema di regole e controlli, mira a garantire che gli aiuti di Stato siano concessi in modo trasparente e giustificato. Tuttavia, l'applicazione di queste norme può rivelarsi complessa, soprattutto in contesti economici in rapida evoluzione. Le sfide future per la politica degli aiuti di Stato sono molteplici. L'avvento della digitalizzazione, la transizione ecologica e le nuove tensioni geopolitiche richiedono un continuo adattamento delle regole e degli strumenti a disposizione. Sarà fondamentale trovare un equilibrio tra la necessità di sostenere settori strategici e quella di preservare un mercato interno dinamico e innovativo.