Officine PNRR: Focus regionale

Posizionamento territoriale italiano

La riduzione dei divari territoriali è una delle tre priorità trasversali¹ del PNRR. Coerentemente con tale obiettivo il Piano prevede che sia destinato al Mezzogiorno almeno il 40% delle risorse territorializzabili, ossia quelle che possano essere allocate su specifiche aree geografiche. Si tratta, nel complesso, di 82 miliardi di euro: un ammontare pari all’incirca al PIL della Sicilia e a due volte e mezzo le risorse europee destinate al Mezzogiorno dai fondi strutturali nel ciclo di programmazione 2014-2020. Date queste premesse, le Regioni meridionali sembrano poter trarre il maggiore beneficio dal PNRR, rispecchiando a pieno le intenzioni di chi lo ha redatto.

Ma se dalle intenzioni si passa all’implementazione ci sono vari fattori che condizionano il posizionamento relativo delle Regioni. In primo luogo, il rispetto della quota destinata al Mezzogiorno nei singoli interventi non è agevole. Ad esempio, da un’analisi svolta sulle procedure competitive già concluse, emerge che per gran parte delle risorse non assegnate per carenza di domande ammissibili non è stata prevista una modalità specifica di salvaguardia della quota per il Sud². Ci sono poi almeno altri due elementi da considerare. Il primo, di impronta operativa, attiene alla governance territoriale del Piano e alla capacità dei singoli attori locali di intercettare le risorse disponibili; il secondo, di carattere più tipicamente economico, riguarda la struttura produttiva dei sistemi locali e le interrelazioni presenti tra i diversi territori italiani.

Attuazione e governance del piano

Gli enti territoriali, in qualità di soggetti attuatori, che hanno cioè la responsabilità della gestione dei singoli progetti, si troveranno a gestire un ammontare compreso tra i 66 e i 71 miliardi.³ È evidente, quindi, data l’entità della posta in gioco, che l’efficienza della governance e la capacità amministrativa e gestionale siano cruciali per garantire la corretta implementazione del Piano. Sotto entrambi i profili, tuttavia, si nota una diffusa eterogeneità tra le Regioni.

Per quanto riguarda la governance, le Regioni hanno compiuto scelte organizzative differenti, seppure all’interno di una cornice comune.⁴ Se c’è una sostanziale omogeneità per ciò che riguarda l’organo di indirizzo politico-strategico (la Cabina di Regia), l’articolazione degli organi di natura tecnica spaziano da una struttura più snella (un’unica task force interdisciplinare e una segreteria di supporto) a organizzazioni più complesse composte da una pluralità di attori con una valenza territoriale (ad esempio un nucleo per lo specifico supporto a Province e Comuni) e/o funzionale (ad esempio una task force con competenze trasversali e task force settoriali composte da esperti su procedure e ambiti specifici). Se l’obiettivo comune è quello di trovare la forma organizzativa più congeniale alle caratteristiche del territorio, è del tutto evidente come le scelte adottate condizioneranno i risultati attesi, esponendo alcune Regioni ai rischi di una struttura troppo semplificata, altre a quelli connessi all’eccesso di burocrazia che potrebbe scaturire dalla molteplicità di gruppi di lavoro.

 

1 Segreteria Tecnica

1 Pool di Esperti /Task Force

• Friuli Venezia Giulia
• Sicilia
• Toscana
• P.A. Trento
• Umbria
• Valle d'Aosta
• Veneto

Fonte: elaborazione Prometeia su Corte dei Conti, marzo 2022

Per quanto concerne le capacità amministrativo-gestionali, l’area meridionale del Paese è caratterizzata dai maggiori deficit. Se si guarda, ad esempio, alla gestione dei fondi strutturali europei si nota come manchi poco più di un anno al disimpegno automatico dei fondi da parte dell’UE: nel Mezzogiorno è stato speso il 62% delle risorse assegnate per il ciclo di programmazione 2014-2020 (75% nel Nord Est).

 

Utilizzo dei Fondi strutturali: % risorse spese su risorse disponibili, ciclo di programmazione 2014-2020

 

In un contesto di ripresa degli investimenti pubblici avviatosi già qualche anno prima della pandemia, sugli enti locali del Mezzogiorno si concentrano maggiori difficoltà di realizzazione delle opere pubbliche. In base a un’analisi della Corte dei Conti sul Monitoraggio Opere Pubbliche della Banca Dati delle Amministrazioni Pubbliche (BDAP-MOP), se si prendono in considerazione le opere censite tra il 2019 e il 2021 si nota una percentuale di realizzazione (calcolata come rapporto tra quanto pagato e il valore dell’opera) più bassa nei Comuni del Mezzogiorno.

Percentuale di realizzazione delle opere nei Comuni per Area geografica- 2019-2021

 

 

 

 

Fonte: Corte dei Conti, Audizione sull’assetto della finanza territoriale e linee di sviluppo del federalismo fiscale, 4 maggio 2022, pag.41

 

In sintesi, il PNRR assegna un ingente ammontare di risorse al Mezzogiorno, ma non è detto che quest’opportunità sia colta a pieno dai territori meridionali. Uno strumento di supporto in tal senso potrebbe essere la piattaforma “Capacity Italy” presentata a fine marzo, che si propone di offrire assistenza tecnica agli enti attuatori (Regioni, Province, Città metropolitane e Comuni). Nel piano, inoltre, l’obiettivo della riduzione del divario di cittadinanza, che spiega l’attenzione rivolta al Mezzogiorno, si combina con gli altri due obiettivi trasversali: donne e giovani. Per il triennio 2024-2026, infatti, si stima⁵ un incremento dell’occupazione sia femminile che giovanile più ampio nel Mezzogiorno rispetto alla media nazionale.

Il PNRR e le interdipendenze tra le Regioni

Dalla considerazione che i territori non sono dei sistemi chiusi, che producono e consumano al loro interno senza scambi con l’esterno, scaturisce lo stimolo a quantificare le relazioni produttive e commerciali tra le Regioni. Nel contesto del PNRR, e più in generale in ambito di policy, trascurare l’interdipendenza tra le aree rischia di rendere più incerto l’impatto effettivo dellemisure adottate sul territorio. Il modello econometrico multiregionale di Prometeia consente proprio di analizzare come si propagano a livello interregionale gli effetti di variazioni della domanda finale localizzate in specifiche aree del Paese. Queste simulazioni permettono di capire dove e quanto le opportunità per le imprese di un territorio potranno essere superiori alle risorse stanziate nella medesima ripartizione, perché ad esempio le imprese in una Regione mostrano un potenziale di vittoria su bandi di un’altra.

Allo stesso tempo emergono aree del Paese, dove le imprese locali dovranno fronteggiare una concorrenza agguerrita da parte di imprese esterne (di altre Regioni o addirittura dall’estero), riducendo il potenziale effetto moltiplicatore degli investimenti del Piano, almeno in chiave di opportunità per le aziende locali. In altri termini, l’analisi coglie la capacità di un territorio di trattenere all’interno della sua economia il beneficio che deriva da un aumento della domanda, tenendo conto degli effetti di dispersione che trasferiscono al di fuori dell’area tale beneficio.⁶

L’analisi delle interdipendenze regionali applicata al PNRR è stata realizzata in base agli interventi per i quali è stata già resa nota la ripartizione regionale delle risorse. Per molti interventi, infatti, se è esplicitamente previsto il vincolo del 40% delle risorse al Mezzogiorno, non c’è un’indicazione più dettagliata a livello regionale. Costituiscono invece l’oggetto della simulazione tutti i casi in cui i decreti e/o la documentazione dei bandi mostrino una ripartizione dei fondi a livello di Regione.

Le risorse assegnate alle Regioni (MLD di euro)
Fonte: elaborazioni Prometeia su sito Italia Domani e Ministeri

Gli interventi oggetto di analisi generano shock di domanda per settore e territorio: tali shock entrano come input nel modello econometrico, che ne calcola l’impatto in termini di valore aggiunto creato sul territorio.

La figura seguente mostra il confronto tra la distribuzione delle risorse assegnate e quella del valore aggiunto generato per macroarea.

Distribuzione % delle risorse assegnate e del valore aggiunto generato

Fonte: modello MRIO Prometeia

 

La quota di valore aggiunto resta più elevata nel Mezzogiorno, evidenziando come il PNRR generi un impatto effettivamente più forte sull’economia meridionale. Tuttavia, si evidenziano anche effetti di propagazione dell’impatto tra le aree: la quota di valore aggiunto generato nel Mezzogiorno è infatti inferiore a quella di risorse assegnate, mostrando come la domanda attivata nell’area venga soddisfatta anche dalla produzione di altri territori. Viceversa, nel Nord Ovest la quota di valore aggiunto generato è superiore a quella delle risorse, segnalando che l’area, attraverso legami produttivi e commerciali, beneficia indirettamente delle risorse assegnate altrove. Il risultato non sorprende: anche utilizzando approcci metodologici diversi, vari studi⁷ segnalano effetti di propagazione (spillover) degli shock più marcati dal Mezzogiorno al Centro-Nord che non nella direzione opposta.

L’intensità della propagazione è anche legata ai settori attivati. Ad esempio, gli spillover di valore aggiunto da Sud a Nord sono generalmente più marcati, ma nel caso del PNRR sono in parte mitigati dal fatto che molti interventi si concentrano sul settore delle costruzioni, caratterizzato da effetti di propagazione territoriale più modesti della media. Ancora, coerentemente con l’obiettivo di favorire una maggiore digitalizzazione del Paese, si registra una significativa attivazione di valore aggiunto nei servizi di informazione e comunicazione a vantaggio di quei sistemi locali più specializzati nel comparto (Lombardia in primis).

La figura seguente mostra un confronto territoriale dei moltiplicatori, indicatore che identifica quanto valore aggiunto si crea nella Regione A per ogni euro di risorse del PNRR nella Regione A e nelle altre.

Valore aggiunto creato nelle Regioni per 1€ di risorse del PNRR

Fonte: modello MRIO Prometeia

 

Gli effetti di attivazione nelle Regioni del Centro-Nord sono più intensi. All’estremo opposto si collocano alcune aree del Mezzogiorno (Calabria, Sardegna e Molise) nelle quali la capacità di trattenere valore aggiunto all’interno del proprio territorio è relativamente minore.

In conclusione, il PNRR rappresenta un’opportunità importante per le imprese localizzate nel Mezzogiorno, come dimostra la creazione di valore aggiunto complessivamente più ampia che nelle altre aree, ma l’interdipendenza tra i territori offre buone prospettive alle imprese del Centro-Nord, più solide e strutturate, grazie alla migliore capacità di cogliere i benefici delle risorse assegnate ad altre aree.

[1] Politiche per contrastare la disparità di genere e per favorire i giovani sono le altre due.

[2] Audizione della Presidente dell’Ufficio parlamentare di bilancio sull’assetto della finanza territoriale e sulle linee di sviluppo del federalismo fiscale.

[3] Stima dell’Ufficio Parlamentare di Bilancio

 [4] Per un’analisi esaustiva si veda il paragrafo “La governance del PNRR a livello regionale: primi elementi descrittivi”, in Corte dei Conti Relazione sullo stato di attuazione del piano nazionale di ripresa e resilienza (PNRR), Marzo 2022

[5] Più in dettaglio, secondo le stime del Dipartimento del tesoro, rispetto allo scenario di base l’occupazione femminile aumenterà di 5.5 p.p. nel Mezzogiorno e di 3.7 p.p. in Italia, quella giovanile di 4.9 p.p. nel Mezzogiorno, di 3.3 p.p. in Italia.  

[6] Cfr. M. Guagnini e L. Simongini Cap. 4 L’analisi delle interdipendenze tra le Regioni, in SRM (2014) L’interdipendenza economica e produttiva tra il Mezzogiorno ed il Nord Italia. Un Paese più unito di quanto sembri, Giannini Editore.

[7] Per una rassegna si veda la fonte indicata nella nota precedente.

 

Territori

Siti

https://www.osservatoriorecovery.it/

https://sportellotecnico.capacityitaly.it/s/

https://openpnrr.it/

https://www.upbilancio.it

https://www.corteconti.it/

Rapporti

Commissione parlamentare per l’attuazione del federalismo fiscale, Audizione della Presidente dell’Ufficio parlamentare di bilancio sull’assetto della finanza territoriale e sulle linee di sviluppo del federalismo fiscale, 5 maggio 2022. QUI

Corte dei Conti, Audizione sull’assetto della finanza territoriale e linee di sviluppo del federalismo fiscale, 4 maggio 2022. QUI

Corte dei Conti Relazione sullo stato di attuazione del piano nazionale di ripresa e resilienza (PNRR), marzo 2022. QUI